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联合国世界数据论坛有感 论数字经济时代下我国数字法治政府建设问题

编者按:

第四届联合国世界数据论坛24日在浙江杭州开幕,习近平总书记致贺信,丁薛祥常委出席会议并致辞。中国将加快推进数字技术创新应用,充分发挥海量数据规模和丰富应用场景优势,促进数据合规高效流通使用,做强做优做大数字经济,增强经济发展新动能,为推动高质量发展提供有力支撑。智库研究员周顺忠教授撰写下文,探讨数字经济时代下的数字法治政府建设问题,以飨读者。

摘 要:数字经济是人类通过大数据(数字化的知识与信息)的识别-选择-过滤-存储-使用,引导、实现资源的快速优化配置与再生、实现经济高质量发展的经济形态。数字法治政府是运用互联网、大数据、人工智能等技术手段实现政府治理信息化与法治化融合。践行依法治国要求,从全球政府再造浪潮、全党“四个全面”战略部署、全国人民美好生活向往的结合上入手,汲取全球经验教训并发扬斗争精神再造政府,重视数据权属和开发,用联盟链+“代码+法律”+文化引导改造区块链,在整体协同与民主法治、数据安全与保障人权的框架下建好数字法治政府。

主题词:联合国世界数据论坛;数字经济;数字法治政府;三个立足;整体协同与民主法治;数据安全与保障人权;

第四届联合国世界数据论坛24日在浙江杭州开幕,习近平总书记致贺信,中国将加快推进数字技术创新应用,充分发挥海量数据规模和丰富应用场景优势,促进数据合规高效流通使用,做强做优做大数字经济,增强经济发展新动能,为推动高质量发展提供有力支撑。

积极响应数字经济时代的发展特征和要求,我国加快了法治政府的建设进程。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》(以下简称《纲要》)确立了今后五年法治政府建设的总体目标。本文对数字经济时代下的数字法治政府建设问题展开探讨。

一、建设数字法治政府是数字经济时代的必要要求和题中应有之义

随着新一轮科技革命和产业变革深入发展,数字经济已成为世界各国抢抓发展新机遇、塑造国际竞争新优势的焦点。数字经济, 作为经济学概念的数字经济是人类通过大数据(数字化的知识与信息)的识别-选择-过滤-存储-使用,引导、实现资源的快速优化配置与再生、实现经济高质量发展的经济形态。 数字经济,作为一个内涵比较宽泛的概念,凡是直接或间接利用数据来引导资源发挥作用, 推动生产力发展的经济形态都可以纳入其范畴。在技术层面, 包括大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能、5G通信等新兴技术。在应用层面,"新零售"、"新制造"等都是其典型代表。数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态,是以数据资源为关键要素,以现代信息网络为主要载体,以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力,促进公平与效率更加统一的新经济形态。数字经济发展速度快、辐射范围广、影响程度深,正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革,成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。2022年3月,新华社联合百度发布《大数据看2022年全国两会关注与期待》,数字经济位列第五位。与农耕时代的农业经济,以及工业时代的工业经济大有不同,数字经济是一种新的经济、新的动能,新的业态,其引发了社会和经济的整体性深刻变革。 【1】

党的十八大以来,党中央高度重视数字经济的发展,通过顶层设计推进数字经济发展。这些顶层设计包括国家先后出台大数据、网络空间安全等国家战略,实施网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等有关法律。数字经济已经成为我国经济增长的新动力和驱动全球经济社会发展和技术变革的主导力量,我国数字经济规模已连续多年位居世界第二。2020年我国数字经济核心产业增加值占国内生产总值(GDP)比重达到7.8%。而2021年12月,国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》提出,到2025年,数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%,数字经济具有不小的发展空间。 【2】

数字经济时代的加速到来,深刻影响了我国乃至全球经济社会的基本组织结构与生产消费模式,给立足于工业经济时代的经济社会治理的法治理念、原则、逻辑及方式方法都带来了深刻甚或是颠覆式的挑战。如何把以数据、算法、平台为基础的数字经济社会三要素的一体化、协同化及法治化治理,勾画出未来法治化指导引领下的我国数字经济时代美好蓝图,是值得学术探讨和理论研究及其实践考证的努力方向。

《纲要》明确提出了“全面建设数字法治政府”的基本路径和目标要求。建设数字法治政府就是坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政,着力实现政府治理信息化与法治化深度融合,优化革新政府治理流程和方式,大力提升法治政府建设数字化水平。其目标是全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。今年4月19日中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》,强调加强数字政府建设。

二、为什么在数字经济时代中央政府要着力建设数字法治政府:基于“三个立足”的迫切需要

第一,立足世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴战略全局,在全球政府再造浪潮中推进中国政府治道变革的迫切需要。放眼世界,我们现在的是艰巨复杂的国际局势和错综复杂的世界变局,必须把中国现代化历程同经济全球化统筹考虑。我国所处的社会情形与100年以前美国改革者所面临的情形极为相似。我们亟需借鉴全球政府再造理论。再造就是创造具有内在改进动力和企业家思维的公共部门,即创建“自我更新的体制”,以“掌舵”与“划桨”理论加大我国政府再造,减少行政审批,落实政府引导、监督、检查、规制等作用。曾经推动克林顿政府改革的“政府再造大师”1992年《再造政府》描绘了“再造政府”“路线图”,即通过“十大原则”来创造企业化政府,“对公共体制和公共组织进行根本性转型,以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力,并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力机构以及组织文化等来完成这种转型过程”。运用企业化体制取代官僚体制,创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制。 【3】

1996年《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》从战略高度阐述核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略及运用,抨击政府官僚化机制和管理制度,为政府治理和改革提供路经选择;改革者应坚持“十大原则”及政府再造的十大原则:起催化作用的政府(Catalytic  Government)——掌舵而不是划桨;社会拥有的政府(Community-Owned  Government——授权而不是服务;竞争性政府(C0mpetitive  Government)——将竞争机制注入服务提供中;有使命感的政府(Mission—Driven  Government)——转变规则导向型组织;结果导向型政府(Results—Oriented  Government)——按结果而不是投入进行拨款;顾客驱使的政府(Customer—Driven Government)——满足顾客而不是官僚制度的需要;企业化政府(Enterprising  Government)——挣钱而不是花钱;预知型政府(Anticipatory Government )——预防而不是医治;分权的政府(Decentralized  Government)——从等级制到参与和协作;市场导向型政府(Market-Oriented Government )——通过市场力量进行变革。 “勇于再造”是政府再造的前提,决定改革成败。 【4】1971年《官僚制与代议制政府》运用公共选择理论分析官僚体制并提出改革建议,被美国里根、英国撒切尔新保守主义改革采用,主张压缩政府规模到更接近于最优水平的方法就是所有拨款得遵循三分之二多数批准的规则、公共服务的“竞争性供给”优化服务质量、累进税制是达到社会分配均衡状态的手段。数字法治政府即给中国政府瘦身,减少行政审批,构建服务型政府、责任政府、清廉政府、有限政府和透明政府,借助法治和科技的双重力量规划政府治理变革的路线图和改革路径。 【5】

第二,立足全党全面依法治国等 “四个全面”战略部署的迫切需要。“四个全面”战略布局是我国实现社会主义现代化与民族复兴伟业夙愿的系统工程与战略支撑——协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“要始终围绕人民对美好生活的需求这个圆心,更好以协调推进‘四个全面’为战略抓手,更好兼顾生存与发展、物质与精神、效率与公平,不断增强人民群众获得感幸福感安全感。”数字法治政府建设正是践行落实“四个全面”战略部署的迫切需要与务实举措。一是数字法治政府建设与协调推进全面建设社会主义现代化国家的关系。现代化首先是符合人类社会总体发展潮流和时代进步大趋势的现代化,更是将前瞻性的高科技手段运用到国家治理视域中来的现代化,至少得符合科技进步的时代潮流和现代法治的规制要求,没有法治保证的科技治理是难以想象的,着力建设数字法治政府是协调推进全面建设社会主义现代化国家的题中应有之义。二是数字法治政府建设与全面深化改革的关系。建设数字法治政府策应了数字化时代的需要,顺应了数字经济、数字社会和数字政府建设的一体化总趋势,符合人民群众对于美好生活向往的内心渴望和民生诉求,契合了党中央注重倡导和运用法治方式深化我国改革进程的变革精髓与原旨,也与中央全面深化改革委员会第二十五次会议的决议精神一脉相承,中央对推动数字政府建设做出了深入部署,全面贯彻网络强国战略,把数字技术广泛应用于一切政府管理与行政服务,实现政府数字化、智能化。三是数字法治政府建设与全面依法治国的关系。弘扬社会主义法治文化,提高全民的法治意识,注重运用法治思维和法治方式解决问题,努力推进全社会注重法治的氛围,通过法治国家、法治政府与法治社会的一体化建设,为建设现代化国家提供法治保障。而法治政府是其中的重要环节,也是胜败关键。如果政府起不到表率带头作用,则法治社会无法推进,老百姓失去信心。数字法治政府建设是政府工作顺应数字化时代依法治国部署的科技支撑和路径依赖。四是数字法治政府建设与全面从严治党的关系。离开党的建设与协同支持的改革必将困难重重,难免失败。各种既得利益集团是我国全面深化改革的阻力,我们要深度汲取前苏联的惨痛悲剧。顺应网络时代民主政治建设的客观规律,加快数字法治政府建设。加强党的领导,全面从严治党是决定我国社会主义现代化建设事业前进发展质态的政治前提、组织依赖、重要保证和力量源泉,目的在于努力锻造出一个适应时代发展要求和人民呼声的强有力的领导核心,建成世界上最强大的执政党。一旦离开了党的领导,数字法治政府建设将是无源之水、无本之木。

第三,立足全国人民日益增长的美好生活向往的迫切需要。“要始终围绕人民对美好生活的需求这个圆心,更好以协调推进‘四个全面’为战略抓手,更好兼顾生存与发展、物质与精神、效率与公平,不断增强人民群众获得感幸福感安全感。” 【6】这是改革方向和行动指南。首先,建设数字法治政府是我党的性质、宗旨及其马克思主义群众史观决定的。中国共产党是中国工人阶级先锋队,同时也是中国人民和中华民族的先锋队,是中国社会主义事业的领导核心,她代表中国先进生产力发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党宗旨是全心全意为人民服务。“为人民谋幸福,是中国共产党人的初心。我们要时刻不忘这个初心,永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。”数字法治政府建设彰显了我党的性质、宗旨,代表了中国先进数字科技这一生产力发展要求,代表了中国先进的数字文化的前进方向,代表了中国最广大人民要求改进福祉的根本利益,也生动实践了马克思主义群众史观,契合了人民群众在科技时代迫切参与国家治理,推进国家治理现代化的合理诉求。其次,加快建设数字法治政府是我党践行“以人民为中心”并增强人民群众获得感幸福感安全感的生动实践与必然举措。始终围绕人民对美好生活的需求这个圆心开展工作,是数字法治政府建设的出发点和落脚点。“以史为鉴、开创未来,必须团结带领中国人民不断为美好生活而奋斗。江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心”。 【7】数字法治政府建设的目的在于深入改革政府工作,以不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感为不懈追求。民生连着民心,民心连着党心,我们的各级干部一定要打通数字法治政府建设的最后一公里,补短板,强弱项,兜底线,出实招,增进人民福祉。现代化国家是人民与政府共建共治善治共享的国家,只有政府吸收国际前瞻性的变革主张,推进治道变革,在法治与科技轨道上运转,才能呈现人民政府人民建、人民政府人民管,人民政府为人民、人民政府人民爱的状态。其三,加快建设数字法治政府是由我国社会进入新发展阶段后主要矛盾变化规律决定的。新时代我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这一变化决定了新发展阶段的发展必须全面贯彻总体国家安全观,在发展与安全并重中更加重视全面与共享,构建新发展格局,实现高质量发展。人民对美好生活的向往是数字法治政府建设的力量源泉和不竭动力,打破积弊深重的原有政府运行模式,实现法治政府与数字政府的统一,以政府的善政与社会的善治改善民生福祉。其四,加快建设数字法治政府是由人类历史前进方向及其中国民主政治发展的客观规律决定的。人民是改革开放事业和中国特色社会主义伟大事业的历史主体,改革发展的成果应当惠及全体人民。不仅仅全面建成小康社会一个不能少,共同富裕也一个不能掉队,而且实现现代化的历史征程和民族复兴的伟大使命也需要紧紧依靠十四亿全国各族人民群众来共同创造。建设数字法治政府,改进政府治理,通过政府的善政,带领人民在创造美好生活中实现人民对于美好生活的憧憬和向往。

三、数字经济时代下建设数字法治政府的具体对策与建议

第一,加强政府文化建设,形成自觉践行新时代法治精神的浓厚氛围。借鉴管理学原理,技术相对政治而言,只是工具与手段,建设数字法治政府重在用使命、愿景和核心价值观去统一思想、塑造灵魂,建立健全统一的职业导向和思想根基,这是一切政府变革的首要前提和逻辑基础。因此,我们迫切需要开展源头治理,全面深入地普及和践行现代法治精神,筑牢“以人民为中心”的职业理念和思想根基,牢固确立坚定的成熟的职业宗旨,这是我们改革的第一步,也是最为重要的关键一步,并以此不断矫正改革的前进方向并时刻检省改革的成败得失。新时代的法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果,是马克思主义法治理论中国化最新成果,是全面依法治国的根本遵循和行动指南。立足点就是以人民为中心,新时代人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,数字法治政府建设要积极回应人民新要求新期待,解决反映强烈的突出问题,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。其一,重在彰显公平正义的时代价值,厉行集约高效。法治建设必须以公平正义为核心价值,“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求”。建设集约高效型的数字法治政府,走内涵式发展道路,谋求政府治理效益和成本的最佳组合比,实现集约型增长。对政府“瘦身”和“强身”并重,去除与现代法治和数字时代不相符的职责,增强科技元素和法治元素,变管理为事后监管,变管理为服务;其二,重在彰显改革创新的时代精神,数字与法治双轮驱动。关于法治与改革的辩证关系,“在法治下推进改革,在改革中完善法治”。数字法治政府建设重在构建以数字和法治双轮驱动的政务新机制、新平台、新渠道。政府干部应从数字和法治两方面培养和提升能力,既要善于获取数据、分析数据、运用数据,加快培养和建设一支业务熟、技术精、素质高的年轻化、专业化干部队伍,能够驾驭数字法治政府的运营管理,又要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾,维护社会公平正义,增强领导干部履职尽责的科学性、预见性、主动性。其三,重在彰显系统集成思想并作为方法论。以数字化改革助力政府职能转变,统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动,发挥数字化在政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用,构建协同高效的政府数字化履职能力体系。健全科学规范的数字政府建设制度体系,依法依规促进数据高效共享和有序开发利用,统筹推进技术融合、业务融合、数据融合,提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。其四,重在彰显人才强国精神,加强队伍建设。建设德才兼备的高素质法治工作队伍,抓住领导干部这个“关键少数”,推进法治队伍革命化、正规化、专业化、职业化。各级领导干部要带头尊崇法治、敬畏法律,提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力;力戒形式主义、官僚主义。重用高科技人才和法治人才,强化人才建设与培养。展开整风运动,整肃形式主义、官僚主义和沉疴痼疾,铲除慵懒散等恶习。

第二,从全球政府再造运动中吸取经验教训,将成熟的经验拿来借鉴并努力避免教训。其一,树立整体政府理念,亟需整体协同与民主法治并重。数字技术相关的组织协同、程序再造、自动化行政、算法、公共数据利用等给行政法治带来挑战,行政法与技术的融合内涵需深入研究,沿用“通过设计的行政法”、“良好行政影响评估”等原则,努力促进形成更高程度的合法性原则。其二,亟需理顺信息与数据的关系,为数据治理提供组织法与行为法上的支撑。信息与数据的区隔使政府数据治理不畅,亟需关注其关联并从组织协调、行为衔接上予以保障。亟需加强公众与政府互动,目前中国政府数据治理缺乏协调监督,无统一标准、管理混乱、信息基础设施重复建设,机关信息不共享。亟需建立数据治理一体化管理制度,对政府信息公开、数据开放、信息安全和信息资源管理、个人信息保护等整体考量。其三,亟需重视数据权属及开发运作模式。亟需设计新的公私合作规则来回应衍生数据的权属等问题,防止数据垄断;亟需重视公民与社会作用,鼓励公众参与公共数据开发应用;且对公民权利、隐私保护、数据质量、公众数据能力的提升、数据标准制定等综合考量;公众与政府互动开放公共数据,亟需处理好公众利用公共数据的民主权利与公共数据商业效益的平衡问题。美国联邦政府将公共数据无偿开放,强调民权、消弭门槛、鼓励扩散。欧盟《公共部门信息再利用指令》统一采取边际成本收费方式,逐步市场化。中国各地经营性收费的不合理定价,未尽显可接近性原则,难以发挥数据价值。未来应以全面开放性为主兼顾市场性,允许多元主体参与开发并交易:一是政府单独开发模式,免费开放;二是政府与企业等社会主体合作开发模式,适当收费;三是公众、企业及社会主体单独开发模式并对公共数据服务适当收费。其四,适时整合多元开发模式,融合公共数据与社会数据,实现数据安全性与人权保障性的统一。遵循数据治理的道德准则并实现良好行政与服务公益的目标,公共数据开放必须处理好个人隐私、数据安全层面的问题,不得侵犯公民个人隐私,汲取“滴滴”在美国上市事件给国家安全造成的严重危害及其教训,预防平台肆意挖掘数据资源去和菜农抢生意的现象,维护国家安全、经济安全,维护民生权益,捍卫人权保障的基本底线。其五,直面区块链赋能的缺陷与风险,亟需改革完善。一是选用联盟链。直面区块链使用不当可能引发“唯技术论”与政府不适配等缺陷,遵循数字法治政府多中心化治理而非去中心化治理的本真,去除区块链追寻去中心化和无政府主义的初衷,亟需改用联盟链,数字法治政府的超级节点由政府部门、企业代表以及公民代表共同组成,各主体负载均衡;二是以“代码+法律”原则改善之。完全把政治交给代码的“唯技术论”容易导致懒政、追责主体无法确定、技术异化等问题,数字法治政府主张“代码+法律”而非代码即法律,亟需把区块链这一技术规则与现实法律规范结合,兼顾技术规则可行性与法律规范权威性。

第三,亟需弘扬伟大的斗争精神,提速数字政府治道变革进程。举起全面从严治党的大旗,坚持党要管党,以党建引领改革,推进政府治理,以全面依法治国精神去校正数字法治政府建设的航向,体现公平正义、人权至上、程序正义、实体正义等治髓,满足人民日益增长的美好生活需要。一要加强政府治理变革,建设服务型政府。转变政府理念,变管理为服务。系统推敲,环节相扣,以钉钉子精神抓考核管理,抓出成效。问计于民、问需于民、问策于民,推进政府流程再造,增强运用法治思维和法治方式改善治理能力,建设服务型政府。二要加强党政干部法治素质和科技素质的养成。增强政府人员的法治素质和依法履职能力,加强普法,设置门槛,逢进必考、逢升必考,加强法律测试考试,倒逼学习法律,增强《宪法》、《民商法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》及刑民诉讼知识普及,加强党纪条规训练,做一个明晰法理和党纪国法的明白人。普及科技知识,加强大数据操作使用和日常监管,娴熟运用。三要加强各级政府科技平台的研发和集成使用。遵循分区域、分层级的立体化、协同性原则,各省(自治区、直辖市)统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台,实现从省(自治区、直辖市)到村(社区)网上政务全覆盖,在年底前实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询;明年年底前各省(自治区、直辖市)实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。四要实行政务数据有序共享。健全政务数据共享协调机制,明确政务数据提供、使用、管理等各方权责,推动数据共享和业务协同,构建全国一体化政务大数据体系。加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用,优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用,善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。五要深入推进“互联网﹢”监管执法模式。加强国家“互联网﹢监管”系统建设,在年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚,积极推进智慧执法,加强信息化技术装备的配置应用。推行行政执法APP掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管,加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统,融汇执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开为一体,建立全国行政执法数据库。六要严格落实岗位责任并考核管理。制定岗位目标责任制,严格监督、考核和管理,健全奖惩机制,加大考核标准的制定完善等,加强考核结果的运用,一视同仁,着力建设服务型政府、法治政府、科技政府、廉洁政府。

我们是马克思主义者,要永远谨记人民群众的历史主体地位,要永远谨记历史是人民书写的。人民,只有人民,才是推动人类历史前进的真正力量。所以,深化我国政府的治道变革进程,需要始终尊重人民的主人翁地位,重视民众的合理诉求,珍视改革决策的科学论证和民众声音,将人民的呐喊和关切放在决策的指导思想上来对待,人民是国家公务人员的“衣食父母”,是国家主人。因此,我们要统一思想,提高认识,步调一致向前进,以兢兢业业的工作态度,攻坚克难,立项攻坚,不断推进和努力加快数字法治政府建设进程,努力打造人民满意的数字法治政府,切实增强人民群众的获得感幸福感安全感。(周顺忠,作者系东南大学中国特色社会主义发展研究院特约研究员、公安部智库研究员)

参考文献:

【1】数字经济的内涵:_见60百科 (so.com);

【2】法治护航数字经济发展,2022-03-09,法治日报--法治网;

【3】参见:戴维奥斯本(DavidOsborne) 和彼得·普拉斯特里克(Peter Plastrik) 合著,谭功荣,刘霞 译, 2010年11月中国人民大学出版社出版;

【4】奥斯本,Osborne和普拉斯特里克,Plastrik合著,谭功荣,刘霞翻译,2002年中国人民大学出版社出版;

【5】参见:斯卡宁在1971年出版的《官僚制与代议制政府》著作:

【6】习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话习近平总书记:在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话(2021年7月1日),2021-07-15 《求是》;

【7】同上。(法制新闻网)